禽养殖场常见违法情形及法律适用
| 索 引 号 | CJS020/2025-000061 | 主题分类 | |
| 名 称 | 禽养殖场常见违法情形及法律适用 | ||
| 主 题 词 | 违法 法律适用 | ||
| 文 号 | 发布日期 | 2025-11-10 20:40:00 | |
| 发文单位 | 昌吉市环保局 | 发布机构 | 昌吉市政府网 |
禽养殖场常见违法情形及法律适用
畜禽养殖企业存在“未批先建”违法行为，是依据《环境影响评价法》处罚还是依据《畜禽规模养殖污染防治条例》处罚？
《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条规定：“违反本条例规定，畜禽养殖场、养殖小区依法应当进行环境影响评价而未进行的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，处5万元以上20万元以下的罚款。”
《环境影响评价法》第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”
《环境影响评价法》第三十一条第一款与《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条都是对需要编制环境影响评价文件的规模养殖企业“未批先建”违法行为的处罚条款，但二者处罚标准不一致，在企业存在上述行为时，是依据《环境影响评价法》第三十一条第一款还是依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条处罚？
应适用的法律：
《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”
根据上述规定，“新法优于旧法”“特别法优于一般法”在应用上有一个不可或缺的必要条件，即仅适用同一机关制定的法之间，而不适用不同机关或不同法律位阶之间的法律冲突。
《环境影响评价法》是全国人大制定的法律，《畜禽规模养殖污染防治条例》是国务院制定的行政法规，二个法制定机关不同，所以不能适用“特别法优于一般法”的适用原则
《立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”《环境影响评价法》是法律，是上位法，《畜禽规模养殖污染防治条例》是行政法规是下位法，依据“上位法优于下位法”的法律适用原则。需要编制环境影响评价文件的规模养殖企业，存在“未批先建”违法行为时应适用《环境影响评价法》第三十一条第一款的规定进行处罚。
规模养殖企业存在违反“三同时”违法行为时，是依据《建设项目环境保护管理条例》还是《畜禽规模养殖污染防治条例》进行处罚？
《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条规定：“违反本条例规定，未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”
《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”
《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款与《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条都对违反“三同时”违法行为的处罚规定，但处罚标准不一致。在存在上述行为需要处罚时，是依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，还是依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条处罚呢？
应适用的法律：
《立法法》第九十四条第二款规定：“行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。”
根据这一规定，在出现不同规定冲突时适用那部行政法规只有国务院裁决后才能确定。但是我们的执法工作等不起！那么在实际工作中遇到违反“三同时”违法行为需要处罚时，我们认为应当依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款处罚。理由如下：
一、《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条与当时生效的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定一致。
《畜禽规模养殖污染防治条例》于2013年11月11日公布，2014年1月1日正式实施。当时生效的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定了违反环保设施“三同时”验收制度的法律责任为：“由环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”
通过条款对比，《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条与当时生效的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定都是对违反“三同时”验收制度的处罚规定，二个条款的处罚标准是完全一致的。
二、适用《建设项目环境保护管理条例》二十三条处罚违反环保设施“三同时”违法行为符合国家重典治污的大政方针。
面对日益严峻的环境污染现状，自2015年以来，国家通过制定、修正、修改方式，实施了更为严历的环境法律法规，以达到重典治污的目的。在这种背景下，新的《建设项目环境保护管理条例》出台了，适用新的《建设项目环境保护管理条例》，加大处罚力度,让违法者付出沉重代价,增加其违法成本，以达到改善生态环境的目标，才更符合国家重典治污的大政方针。
在水源二级保护区内，原规模养殖场还能保留吗？
答案为：原规模养殖场能做好综合利用，实现零排放，原规模养殖场是允许保留的。
适用的法律：
《水污染防治法》第六十六条规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。
部长信箱《关于水源二级保护区内是否可以存在规模化养殖场的回复》（2018年10月31日)的答复如下：2016年，原环境保护部联合原农业部印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》，该技术指南规定:“饮水水源保护一级保护区内禁止建设养殖场。饮用水水源二级保护区禁止建设有污染物排放的养殖场（注：畜禽粪便、养殖废水、沼渣、沼液等经过无害化处理用作肥料还田，符合法律法规要求以及国家和地方相关标准不造成环境污染的，不属于排放污染物）”。在实际认定中，应具体问题具体分析，不能一概而论。对于采取无害化还田的规模化养殖场，只有确实能证明在养殖过程中百分之百做到“零排放”，才能允许保留。
根据上述规定和答复，如果在水源二级保护区内，原规模养殖场能做好综合利用，实现零排放，原规模养殖场是允许保留的。
没有年出栏数量如何确定畜禽养殖是否达到规模标准？
在许多地方，畜禽规模养殖环境污染问题的管理职责划归生态环境部门，规模以下畜禽养殖环境污染问题的管理职责划归到农业畜牧部门或乡镇政府。畜禽养殖是否达到规模，决定着行政机关对养殖者是否有执法权，也决定着行政机关是否履行了职责。我们查到，某生态环境局错将某规模养殖场界定为规模以下养殖户，没有对其环境污染问题进行处罚，而被检察院提起公益诉讼的案例，因此如何确定规模养殖的标准显的尤为重要。
应适用法律：
《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十三条规定：“畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定，并报国务院环境保护主管部门和国务院农牧主管部门备案。”
根据以上规定，是否达到规模养殖是由省级人民政府来确定的。比如河北省，《河北省畜禽养殖污染防治畜禽养殖场、养殖小区规模标准》规定了河北省规模养殖标准的。河北省畜禽养殖规模标准是：生猪年出栏500头及以上，肉牛年出栏100头及以上，肉鸡年出栏 50000只及以上，蛋鸡年出栏10000只及以上，奶牛年出栏100头及以上。其他畜禽养殖场、养殖小区规模标准以猪当量折算。
在实际执法过程中，畜禽养殖户的栏舍面积容易测量出来，畜禽养殖的存栏数也可以一一清点，但很多时候因为养殖户新成立资料不全或养殖户的养殖数量动态变化较大等等原因，执法部门无法查到或知道畜禽养殖的年出栏数量，造成无法认定畜禽养殖是否达到规模标准，给生态环境部门的执法工作也带来了一定的困难。面对这样的情况，环境部门该如何确定年出栏数量，进而确定其是否达到规模标准呢？
首先，生态环境部门可以要求养殖企业提供农业、工商等行政主管部门的批准文件，通过上述文件来确定其年出栏数量。
如果是三无企业，可以根据《农业源减排检查检养手册》规定的对应关系来确定年出栏数，该手册规定了畜禽养殖中畜禽存栏数量与栏舍面积的对应关系，即：1头猪或0.5头肉牛或15只蛋鸡或10只肉鸡／平方米，也规定了存栏数量与年出栏数量的对应关系，即：主要畜禽年出栏批次为生猪2—2.5批或肉牛0.5批或肉鸡5-6批／年。广东省高级人民法院的（2017）粤行终1656号判例就是根据这一标准确定畜禽养殖是否达到规模化的。
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规模以下畜禽养殖户恶臭违法行为的法律适用？
应适用法律：
《大气污染防治法》第八十条规定，企业事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。
《大气污染防治法》第一百一十七条第（八）项，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：（八）未采取措施防止排放恶臭气体的。
原环保部《关于<中华人民共和国大气污染防治法>第八十条适用问题的复函》（环办政法函【2016】1591号）对规模以下养殖造成恶臭适用法律问题作出了答复。内容如下：
《环境保护法》第四十九条第三款规定，从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。2015年修订的《大气污染防治法》第八十条规定，企业事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。
从事畜禽养殖的个人应当依法履行环境污染防治义务。《请示》中提及的农村村民利用宅基地院落进行小规模畜禽养殖的行为，适用2015年修订的《大气污染防治法》第八十条规定。
根据以上法律和答复，规模以下畜禽养殖造成恶臭违法行为可适用《大气污染防治法》第八十条，依据该法第一百一十七条第（八）项的规定处罚。
规模以下畜禽养殖户污水外排违法行为的法律适用？
应适用法律及分析：
一、对于规模以下畜禽养殖污水外排问题，除要求养殖户负担其自身环保责任外，有关政府应承担起组织和管理职责。
《水污染防治法》第五十六条第二款规定：“畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。”
根据以上规定，对于畜禽散养密集区，法律要求所在地人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。所以所在地政府如果因组织不利造成畜禽粪便污水外排的，其相关工作人员应当承担相应责任。
二、对规模以下畜禽养殖排放污染物的违法行为，要灵活掌握执法尺度。
在对规模以下畜禽养殖外排污染物违法行为的执法过程中，要区分情况，根据具体事实掌握执法尺度。
对于在自家农舍养殖畜禽，存栏数不多的养殖户，如有排放污染物的行为，既要教育其加强管理，消除环境影响，又要与责有职责的有关部门沟通，建议其加强组织畜禽粪便污水收集工作，避免养殖户畜禽养殖污染物的排放。
对于养殖畜禽数量较多，养殖时间较长，对环境造成影响较重的，应责令其改正违法行为，地方性法规、规章对规模以下畜禽养殖作出规定的，依据地方的相关规定进行处罚，同时行政机关应及时复查，督促其及时改正违法行为。
在禁养区从事规模以下畜禽养殖是否能够责令拆除？
应适用法律：
《水污染防治法》第六十五条 规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”
《水污染防治法》第九十一条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的； （三）在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。”
依据《水污染防治法》第六十五条和第九十一条规定，可报经有批准权的人民政府批准，责令拆除，但建议不处罚。
